Informationsrechte vor dem Verfassungsgericht: Ein Schritt vor, einer zurück

Das Berliner Landesverfassungsgericht hat in der letzten Woche zwei Urteile gefällt, die die Informationsrechte des Berliner Abgeordnetenhauses gegenüber dem Senat betreffen. Das Ergebnis ist gemischt: Während die Klage meines Fraktionskollegen Christopher Lauer, der für sein Recht gestritten hat, bei einer Akteneinsicht eine Mitarbeiterin hinzuziehen zu können, erfolgreich war, wurde die von mir initiierte Klage der Piratenfraktion zur Zuleitung von Referentenentwürfen zu Gesetzesvorlagen des Senats abgewiesen.

Beide Urteile sind geeignet, das zukünftige Informationsverhältnis zwischen Abgeordnetenhaus und Senat auch über diese Legislatur hinaus zu beeinflussen; beide Urteile veranschaulichen, wie viel in diesem Verhältnis formal ungeklärt bleibt und welche Folgen dies hat. Es lohnt sich also sie genauer zu betrachten.

Das Akteneinsichtsrecht der Abgeordneten, also das Recht, beliebige Unterlagen der Verwaltung einsehen zu dürfen, ist ein wichtiger Teil ihrer Kontrollbefugnisse und das weitreichendste ihrer Informationsrechte. Es ist in Artikel 45 der Verfassung von Berlin verankert. Konkrete Ausführungsbestimmungen gibt es allerdings nicht, so dass sich die Modalitäten der Einsicht von Fall zu Fall stark unterscheiden.

Im strittigen Fall hatte sich der Innensenat geweigert, Christopher Lauer bei einer Akteneinsicht in Unterlagen zu polizeilichen Gefahrengebieten die Begleitung durch eine juristisch qualifizierte Fraktionsmitarbeiterin zuzulassen. Das Verfassungsgericht hat diese Weigerung nun sehr deutlich als unzulässig zurückgewiesen und festgestellt, dass Abgeordneten zur wirksamen Ausübung ihrer Kontrollfunktion erlaubt werden muss, fachkundige Hilfskräfte zur Akteneinsicht hinzuziehen.

Damit steht fest, dass der Senat derartige Unterstützung in Zukunft nicht mehr willkürlich verhindern kann. Gleichzeitig ist das Urteil von Interesse aufgrund seiner möglichen Vorbildfunktion für die Bundesebene, zumal es in der Begründung von sehr grundsätzlichen Erwägungen über die Verfassungsordnung geprägt ist. Denn auch dort ist die Frage strittig, inwieweit Bundestagsabgeordnete bei Einsichtsrechten von Mitarbeitenden unterstützt werden können. Dies wird etwa aktuell bei der Einsichtnahme im sogenannten TTIP-Leseraum verwehrt.

Die Recht der Abgeordneten, Informationen auf Anfrage oder durch Einsicht zu erlangen, werden durch frühzeitige Informationsrechte ergänzt. Insbesondere sieht Artikel 59 der Verfassung von Berlin vor, dass der Senat das Abgeordnetenhaus frühzeitig über Gesetzesentwürfe informiert, die er ihm plant vorzulegen. Dies hat spätestens dann zu passieren, wenn diese Gesetzesentwürfen betroffenen Kreisen zur Stellungnahme vorgelegt werden.

Diese Verpflichtung wird vom Senat allerdings nur lückenhaft umgesetzt. So kam es in der Vergangenheit in der Tat vor, dass wir als Abgeordnete erst dadurch von Gesetzesvorhaben des Senats erfahren haben, dass uns Interessengruppen, denen Entwurfstexte offiziell vorlagen, mit ihren Anliegen dazu angeschrieben habe. Eine solche Schieflage führt die Funktion des Parlaments als Gesetzgeberin ad absurdum.

Daher haben wir eine Klage vor dem Verfassungsgericht angestrengt, um am Beispiel des Berliner E-Governmentgesetzes feststellen zu lassen, dass sich der Senat hier rechtswidrig verhält. Unglücklicherweise ist das Gericht mit seinem Urteil unserer Auffassung nicht gefolgt. Nach Ansicht des Gerichts soll sich Artikel 59 der Verfassung nur auf solche Gesetzesentwürfe beziehen, die der Senat als Ganzes zur Kenntnis genommen hat, nicht aber auf sogenannte „Referentenentwürfe“, die innerhalb einer Senatsverwaltung entstehen – selbst dann nicht, wenn sie Externen zur Stellungnahme vorgelegt werden.

In Anbetracht des üblichen Verfahrens bei der Erstellung von Gesetzesentwürfen bleibt bei dieser Lesart allerdings nicht mehr viel von der Norm übrig. Denn die Vorlage an den Senat als Gremium steht am Ende des Verfahrens. Der Zeitpunkt für die „frühzeitige Information“ wäre dann also exakt der Zeitpunkt, an dem das Gesetz dem Parlament ohnehin vorgelegt wird. Übrig bleibt praktisch nur noch der Fall, in dem ein Gesetzesentwurf vor endgültiger Behandlung noch einmal dem Rat der (Bezirks-)Bürgermeister zur Stellungnahme vorgelegt wird. Auch dies ist aber nur ein relativ kurzes Zeitfenster.

Was dieses Urteil für die Praxis bedeuten wird ist noch nicht abzusehen. Bislang wurde die frühzeitige Information des Abgeordnetenhauses von verschiedenen Senatsverwaltungen sehr unterschiedlich gehandhabt. Wenn nun feststeht, dass aus der Verfassung gar keine Pflicht zur Übersendung von Referentenentwürfen hervorgehen soll, ist zu befürchten, dass dies auch von weiteren Verwaltungen eingestellt wird. Zwar ist die Pflicht dazu auch in der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Berliner Verwaltung verankert, diese jedoch wurde bei dieser Frage auch in der Vergangenheit systematisch ignoriert und ihre Bestimmungen sind nicht einklagbar.

Im Ergebnis deuten beide Urteile auf ein grundlegendes Problem mit den Informationsrechten des Berliner Abgeordnetenhauses: Sie sind zwar in der Landesverfassung verankert, aber in ihrer Ausgestaltung nicht gesetzlich konkretisiert, was es der Exekutive ermöglicht, ihre Wahrnehmung auf formaler Ebene erheblich zu erschweren. Neben den erwähnten Aspekten ist z.B. bei der Akteneinsicht durch Abgeordnete nicht geregelt, innerhalb welcher Frist diese gewährt werden muss, wo diese stattfinden kann, ob Kopien von Akten gemacht werden können, wie Erkenntnisse daraus verwendet werden können etc. Damit bleibt das Akteneinsichtsrecht weit hinter dem Informationsfreiheitsgesetz zurück. Auf dieses greifen wir deshalb als Abgeordnete regelmäßig zurück, obwohl wir „eigentlich“ ein weitergehendes Informationsrecht als die Allgemeinheit haben.

Die nun erfolgten Urteile – wie überhaupt die Tatsache, dass Fragen zu parlamentarischen Informationsrechte so oft vor dem Landesverfassungsgericht geklärt werden müssen wie zu keinem anderen Thema – sollten den Anlass zu einer gesetzlichen Regelung in Form eines Parlamentsinformationsgesetzes geben, die längst überfällig ist.

Die Urteile im Wortlaut:

VerfGH 21/15 (Gesetzesentwürfe)

VerfGH 31/15 (Akteneinsicht)

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